行政处罚对债券发行的影响

作者在处理各类债券发行业务时，发现不同债券品种的规定中，均涉及律师事务所对发行主体行政处罚情况的关注。日前，作者将不同部门监管下行政处罚对债券发行的影响进行了初步梳理，并总结如下：

通过上表可以看出，各监管机构在债券发行中对行政处罚的关注范围包括：安全生产、环境保护、产品质量、税务处罚以及特殊行业（如房地产行业、落后产能行业）等方面。作者认为，律师事务所对行政处罚的关注要点为两个方面：行政处罚的严重程度与行政处罚对债券发行的影响。

一、行政处罚的严重程度

根据公司债券的相关规定，存在重大违法行为的，将被限制债券发行，但相关规定中并未明确“重大违法行为”的定义。作者认为，重大违法行为包括重大刑事违法行为与重大行政违法行为两种，本文重点探讨何为重大行政违法行为。作者认为，重大行政违法行为特指行政处罚的严重程度，其界定方法有两种：一是具体的行政处罚文书本身在内容中是否已经将违法行为认定为重大或者将处罚程度认定为重大。二是根据国家、地方行政部门制定的认定标准，判断是否构成重大违法或者重大处罚。如行政处罚文书本身内容中已经将违法行为认定为重大，则应直接认定为不具备发行公司债券的条件。如行政处罚文书本身内容未对违法行为性质作出明确认定，但是处罚方式包括罚款、没收等形式的，则需查看是否符合相关规定对重大行政处罚的认定标准。

（一）国家制定的认定标准

《重大税务案件审理办法》（国家税务总局令第34号）第十一条规定：本办法所称重大税务案件包括：（一）重大税务行政处罚案件，具体标准由各省、自治区、直辖市和计划单列市税务局根据本地情况自行制定，报国家税务总局备案；（二）根据重大税收违法案件督办管理暂行办法督办的案件；（三）应司法、监察机关要求出具认定意见的案件；（四）拟移送公安机关处理的案件；（五）审理委员会成员单位认为案情重大、复杂，需要审理的案件；（六）其他需要审理委员会审理的案件。

《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》第六条规定：本办法所称“重大税收违法案件”是指符合下列标准的案件：（一）纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款，查补税款金额100万元以上，且任一年度查补税额占当年各税种应纳税总额10%以上；（二）纳税人欠缴应纳税款，采取转移或者隐匿财产的手段，妨碍税务机关追缴欠缴的税款，欠缴税款金额100万元以上的；（三）以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款的；（四）以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的；（五）虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的；（六）虚开普通发票100份或者金额40万元以上的；（七）私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的；（八）虽未达到上述标准，但违法情节严重、有较大社会影响的。

可以看到，国家制定的关于重大税收违法案件的规定，目的是明确违法行为的严重程度，因此，作者认为其可以直接作为认定债券发行人违法行为严重程度的标准。

（二）各地方制定的认定标准

《青海省重大行政处罚决定备案办法》第二条规定：本办法所称重大行政处罚是指县级以上地方人民政府及其所属工作部门和依法授权的组织（以下简称处罚机关），依照法律、法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令，对行政管理相对人作出的下列处罚：（一）处以较大数额罚款，依法应当举行听证的；（二）吊销许可证或者营业执照的；（三）责令停产停业的；（四）其他涉及行政管理相对人重大权益的行政处罚。本办法不包括对行政拘留处罚决定的备案。

《西藏自治区重大行政处罚决定备案制度》第三条规定：各级人民政府（含人民政府派出机关，下同）、各级人民政府所属具有行政处罚权的各行政机关（含法律、法规授权或者行政机关依照法律、法规、规章规定委托的组织，下同）依照法律、法规、规章作出的下列重大行政处罚决定，必须履行备案程序。（一）对非经营活动中的违法行为，个人罚款超过500元的，单位罚款超过1000元的；（二）对经营活动中的违法行为罚款超过10000元或没收的违法所得和非法财物价值超过30000元的；（三）责令企业停产、停业的；（四）吊销企业营业执照或者经营许可证的；（五）行政拘留的；（六）其他涉及管理相对人重大权益或者对社会影响较大的行政处罚，或者行政机关认为需要上报的行政处罚。

《山西省重大行政处罚决定备案办法》第三条规定：本办法所称重大行政处罚是指：（一）对公民、法人或者其他组织处以较大数额罚款或者没收同等数额的违法所得和非法财物；（二）责令停产停业；（三）吊销许可证或者企业营业执照；（四）十日以上行政拘留或者其他限制人身自由的行政处罚。（另附表注明：设区市人民政府向省人民政府备案的重大行政处罚罚款标准为100万元以上，县级人民政府向设区市人民政府备案的重大行政处罚罚款标准为50万元以上。）

《天津市安全生产重大行政处罚决定备案办法（试行）》第二条规定：本办法所称需要向市安监局备案的行政处罚指区、县安监部门，依照安全生产有关法律、法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令，对行政管理相对人做出的下列处罚：（一）一万元以上罚款；（二）责令停产停业；（三）责令停产停业整顿。

《沈阳市人力资源和社会保障局重大行政处罚决定备案制度》（沈人社办〔2011〕7号）第三条规定：重大行政处罚的范围：（一）吊销许可证或资质证、资格证的；（二）责令停产停业的；（三）对公民罚款或没收违法所得、没收非法财物在1万元以上的（含1万元）；（四）对法人或其它组织罚款或没收违法所得、没收非法财物在10万元以上的（含10万元）。

《营口市重大行政处罚决定备案审查办法》第四条规定：本办法所称重大行政处罚是指：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者营业执照；（三）对公民处以罚款或者没收财产数额在5000元以上，对个体经营业者处以罚款或者没收财产数额在10000元以上，对法人或者其他组织处以罚款或者没收财产数额在50000元以上。

《盐城市重大行政处罚决定备案审查规定》第三条规定：本规定所称重大行政处罚决定是指报送备案机关作出的下列行政处罚决定：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款；（四）没收的违法所得或者非法财物价值超过20000元的行政处罚；（五）法律、法规、规章规定的其他重大行政处罚。

各地方制定认定重大行政处罚决定的情形类似，罚款金额标准不一，但普遍较小。再追溯各地相关规定的立法目的，作者发现，其均是为保证行政处罚行为的合法、公正，保护公民、法人或其他组织的合法权益。因此，制定重大行政处罚标准，目的是保障公民、法人或其他组织对重大行政处罚享有申请听证的权利，而并非是单纯对违法行为恶劣程度的认定。因此，作者认为上述规定不宜直接引用为认定违法行为恶劣程度的标准，仅能在确无其他方法判断行政处罚是否构成债券发行障碍时，作为参考依据。

二、行政处罚对债券发行的影响

《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》规定：为建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设，现提出如下意见：（十）依法依规加强对失信行为的行政性约束和惩戒。对严重失信主体，各地区、各有关部门应将其列为重点监管对象，依法依规采取行政性约束和惩戒措施……限制股票发行上市融资或发行债券……。

《关于对农资领域严重失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》第二条第6项规定：依法对失信企业发行企业（公司）债券和在银行间市场发行非金融企业债务融资工具从严审核。

《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1001号）第二条第（六）款规定：依法限制、暂停企业债券、公司债券和股票发行。

《关于对违法违规建设生产煤矿实施联合惩戒的通知》（发改运行(2015)1631号）第二条第（二）款第6项规定：限制企业债券发行。对存在煤矿违法违规建设生产行为的企业，发展改革部门依据《国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》（发改财金[2008]7号）等规定，对其三年内发行企业债券进行必要的限制。

《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1580号）第二条第（一）款规定：各部门依照有关法律、法规、规章及规范性文件规定，对联合惩戒对象采取下列一种或多种惩戒措施（相关依据和实施部门见附录）：（一）限制或者禁止生产经营单位的市场准入、行政许可或者融资行为……9.限制发行企业债券及公司债券。10.限制注册非金融企业债务融资工具。

《关于对房地产领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2017年〕1206号）第三条第（一）款第7项规定：从严审核企业债券的发行，从严审核发行公司债券，将惩戒对象的失信行为作为股票发行审核及在全国中小企业股份转让单位公开转让审核参考。

依据上述规定，国家层面对于行政处罚的关注重点是建立社会信用体系，换个角度是说：国家允许犯错，但对于有错不改、一错再错的主体要加重处罚，除了已有的行政处罚外，还要通过建立全国信用体系，加大对存在恶性行政违法行为的主体进行处罚，包括但不限于限制债券发行。作者认为，上述规定才是律师审查行政处罚对于债券发行影响时应当重点予以关注的。

三、结语

对于债券发行主体，市场、监管部门及律师关注其行政处罚的出发点，不在于苛求发行主体不能存在行政处罚，而是鼓励发行主体有错及时改，逐步建立自身信用体系，并最终实现由担保贷向信用贷的转变，真正降低发行主体经营、融资成本。