与中东欧国家“一带一路”合作的挑战、潜力及政策建议

      中东欧地区特殊的地理位置决定了推动中国与中东欧国家“一带一路”合作具有十分重要的意义。为进一步加强与这些国家的政策沟通和战略对接，深化“一带一路”合作，国务院发展研究中心课题组2017年9月份选取了三个典型的中东欧国家(捷克、塞尔维亚和克罗地亚)进行了深入调研。本报告在实地调研的基础上，总结了目前中国同中东欧地区“一带一路”合作的主要进展，分析了当前合作面临的主要问题和挑战，指出未来中国同中东欧地区在高科技产业、传统制造业、农业、旅游业、基础设施以及中东欧地区的“工业化”等领域存在较大的合作潜力，并就如何深化中国同中东欧地区“一带一路”合作提出了相应的政策建议。

      中东欧地处亚、欧、非三大洲连接地带，特殊的地理位置决定了这些国家在“一带一路”建设中将扮演重要的角色。另外，“16+1合作”（中国—中东欧国家合作）也为中国同中东欧国家在共建“一带一路”提供了较好的基础。为进一步加强与这些国家的政策沟通和战略对接，国务院发展研究中心课题组今年9月份选取了三个典型的中东欧国家（捷克、塞尔维亚和克罗地亚）进行了深入调研。本报告基于调研的具体情况，分析了中国与中东欧国家合作中面临的问题和挑战，探究了未来合作的重要领域，并提出了相应的政策建议。

      1.中国同中东欧国家“一带一路”合作的进展

      目前中国同中东欧国家的“一带一路”合作已经取得了很多实质性进展，得到了社会各界的充分肯定。

      一是基础设施建设成效显著。“中欧陆海快线”的建设和运营已经取得积极成效。今年1—8月完成货运量22942标准箱，同比增长110%；发班率由2016年的每周5班次提升至今年的13班次；覆盖范围也从最初的捷克一国扩大至希腊、马其顿、塞尔维亚、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚、奥地利、斯洛伐克和捷克等9个国家。

      二是经贸投资合作进展迅速。2016年，中国与中东欧16国贸易额达到586.54亿美元，同比增长9.5%，大幅高于中国与欧洲整体之间的贸易增速，远高于中国同欧盟之间贸易额的负增长。另外，从投资来看，中国对捷克直接投资已经从2013年的1.5亿捷克克朗快速提升至2016年的77亿捷克克朗。

      三是合作的内容和形式不断拓展。与传统的对外合作仅仅侧重于直接的贸易和投资领域不同，目前中国同中东欧地区合作的内容和形式更加多样。最为典型的就是塞尔维亚“中国工业园”项目。除了传统的贸易和投资合作外，该项目还拟在园区建设、招商引资、园区管理和运营等一系列方面展开合作，将为中国同中东欧国家之间深度合作提供示范。

      2.中国同中东欧国家

      “一带一路”合作面临的主要问题和挑战

      从实地调研的情况来看，目前中国同中东欧国家之间合作存在如下几方面的问题和挑战。

      一是政治风险依然突出。中东欧地区不少国家经济社会转型尚未成功，加之金融危机导致经济增速进一步下滑，社会不稳定因素不断增加。如，今年马其顿就出现多次铁路罢工事件，直接影响了中欧陆海快线运输和相关的生产活动。另外，部分国家民粹主义倾向日趋严重，出现一些以国家安全、民众利益、就业保障等名义设置的隐性投资壁垒，影响了“一带一路”的建设。

      二是软硬件设施不足。与其他更发达的地区相比还是存在很大差距，中东欧地区多数国家基础设施的建设滞后于发展的需要。如塞尔维亚目前已经实现电气化的铁路里程只有1000多公里，超过一半的火车时速低于60公里。另外，世界银行公布的营商指数也反映出中东欧地区在开办企业、建筑许可、产权登记、保护中小投资者以及合同执行等软件设施方面表现较差。

      三是中资企业管理经验不足和用工、招工难度较大。欧洲的工会势力较强，工人对工作条件和福利的期望和要求相对较高，加之许多中资企业刚刚进入中东欧市场，对劳动力市场各种制度和文化了解有限，这使得中资企业员工管理经验不足，用工成本也较高。另外中东欧地区部分国家的失业率已经很低（如捷克失业率只有4%左右），存在明显的劳动力短缺现象，这也给中资企业招工带来一定困难。此外，由于受欧盟签证政策的限制，中资企业招收中国员工颇为费时费力。

      四是汇率风险较大。目前中东欧地区只有爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚5个国家加入欧元区，其他国家仍然采用本国货币。由于这些国家经济体量较小，外汇市场不发达，而且部分国家的汇率机制缺乏灵活性，相应的货币抗风险能力较弱。仅今年前8个月，波动较大的塞尔维亚库纳兑美元的汇率波动幅度达到17%；波动较小的波黑也超过10%；而且绝大多数国家货币兑美元的汇率波动幅度超过欧元（参见图1略）。

      五是公共设施建设融资困难。很多非欧盟国家近些年来财政状况恶化，公共债务高筑，公共项目融资的主权担保面临加入欧盟必须遵守的债务比例限制。如2015年塞尔维亚政府债务比例达到75%，已经超过欧盟设定的债务限制（60%，参见图2略）。而那些已加入欧盟的国家由于不少建设项目有来自欧盟基金的支持，对建设方提出的要求更加严格，而且来自欧盟内部传统的知名承包商的竞争更加激烈，中国企业也不容易中标这些项目。

      六是信息沟通和资源统筹力度不够。部分国家对“一带一路”倡议的开放、包容的理念了解不够。如，塞尔维亚一些人士担忧参与“一带一路”合作会影响其加入欧盟。许多中资企业特别是一些中小企业自身对“一带一路”沿线国家的相关法律法规、人文历史等缺乏了解的能力，也缺乏专业化的机构提供相关信息。另外，近些年来，国内各部委、各省区市以及各类企业都积极加入“一带一路”的建设之中。但这些建设主体之间缺乏一定的统筹规划和对接，甚至部分企业之间存在过度的竞争，影响了“一带一路”的建设效率。

      3.中国同中东欧地区

      在“一带一路”框架下加强合作的潜在领域

      中国同中东欧地区在不少方面存在互补性，这些方面有望成为未来合作的重点领域。

      一是中东欧地区“工业化/再工业化”。从目前的发展水平来看，中东欧属于欧洲的“经济洼地”，欧洲绝大多数的中低收入国家都位于这一地区（参见图3略）。中东欧地区经济发展水平最高的斯洛文尼亚的人均GNI也只有欧盟平均水平的65%左右；阿尔巴尼亚、波黑、马其顿和塞尔维亚等国家近些年才从中低收入国家过渡到中高收入国家。发展的实践证明，这些国家要想实现经济的快速追赶，必须经历工业化或者再工业化过程。其中一些国家已经提出工业化战略，如2013年塞尔维亚就提出了明确的再工业化战略。中国过去三十多年快速工业化过程不仅形成强大的产业发展能力，也积累了丰富的工业化发展经验。这些资源和经验如果能够跟中东欧国家工业化/再工业化的需求结合起来，必将有利于提升各自资源的配置效率，促进双方的经济发展。

      二是高科技领域。中东欧国家尽管发展水平不太高，但其部分高科技领域的竞争力并不弱，个别国家甚至超过了少数老牌发达国家。如，捷克拥有世界顶级的涡轮螺旋桨中心，是欧洲仅次于德国的超轻型飞机生产国；捷克的纳米技术公司Elmarco是世界上第一个能够生产纳米纤维工业量产设备的公司（“纳米蜘蛛”生产线）；还比如克罗地亚在电动汽车方面也拥有较强的竞争优势。另外，根据世界经济论坛公布的全球竞争力指数，一些中东欧国家在创新能力和新技术使用方面的竞争力排名跻身全球前40位，甚至超过了意大利的排名。尤其值得指出的是，多数国家在新技术使用方面的排名超过了中国。这为中国同中东欧地区在高科技领域的合作提供了重要的条件。此外，一些国家虽然没有技术优势，但其高科技人才成本较低。如，塞尔维亚信息通信技术产业凭借充足的科技人才发展迅速，目前已拥有1600多家ICT企业和微软设立的研发中心。

      三是传统机械制造相关领域。中东欧地区拥有较强的制造业积淀，其中典型的就是捷克。捷克机床生产已有150年历史，拥有TOS、SKODA等国际知名机床品牌。近年来，捷克机床和成型机行业生产能力、技术含量不断增强，已成为欧洲第七、世界第十四大机床生产国。除了机械制造企业，捷克还拥有不少机床方面的研究机构，如制造技术研究中心（Research Center of Manufacturing Technology，RCMT）。另外，捷克的汽车工业历史也非常悠久，拥有从研发设计、零部件制造到整车制造的完整汽车产业链。除了全球第三大汽车制造商（Tatra），捷克还拥有数百家汽车零部件制造供应商。中东欧地区雄厚的制造业积累也为其同中国在传统机械制造业领域的合作提供了良好基础。

      四是旅游业。中东欧地区拥有丰富的旅游资源。捷克的布拉格拥有众多历史古迹，尤其是巴洛克和哥特式建筑。克罗地亚有“千岛之国”之称，岛屿旅游资源丰富，是欧洲的游艇旅游胜地；还拥有多处联合国教科文组织认定的历史文化遗址。但是这一地区无论是在旅游相关的基础设施建设方面，还是旅游相关产业的发展方面都不太理想。这为中国同这一地区的合作提供了潜在的空间。另外，中东欧地区接待的游客中来自中国的比例非常低，考虑到中国巨大的人口规模和不断提升的收入水平，未来在旅游市场的开拓方面也存在巨大合作潜力。以克罗地亚为例，中国游客目前所占的比重只占0.74%，不仅远低于欧洲国家，更是低于我们周边的韩国（2.73%）和日本（0.87%）。

      五是农业及相关产业。中东欧地区土地资源丰富。16个国家中有12个人均耕地面积超过欧盟平均水平，除了黑山其他所有国家的人均耕地面积高于中国。而且当地土地肥沃，水资源充沛，农业生产基础条件良好，农业成为部分国家的传统优势产业。另外，这一地区还有较为发达的食品加工业基础。不仅如此，中东欧地区农业污染程度较低，具有发展绿色农业的良好条件。近些年来，受传统欧盟国家农业补贴政策的影响，中东欧国家特别是已加入欧盟的国家农业受传统欧盟国家农业冲击较大，耕地闲置率高。这些都为今后中国同中东欧国家在农业和食品加工业等方面加强合作提供了条件。

      六是基础设施领域。中东欧地区基础设施水平普遍较差。根据世界经济论坛竞争力指数，中东欧地区16国中有接近一半的国家基础设施竞争力排在80名之后（参见图7略）。另外，由于受战争的影响，部分国家基础设施遭到破坏，存在明显短缺。如，塞尔维亚目前铁路干线总里程只有不到4000公里，与20世纪80年代相比减少了一半。可见，这些国家基础设施改进和建设的空间十分巨大。根据塞尔维亚建设、交通及基础设施部提供的资料，到2020年，塞尔维亚计划对交通基础设施建设项目追加投资48亿欧元，主要为加强铁路建设。中国在基础设施方面丰富的建设经验在部分国家已经得到认可，未来该领域合作前景十分广阔。

      4.政策建议

      解决“一带一路”目前合作面临的问题和挑战，推动重点领域深入合作，需要做好以下几方面的工作。

      一是正确处理好“一带一路”建设与欧盟的关系。不少中东欧国家既担心加强与中国的合作影响其加入欧盟的进程，也担心与欧盟合作会影响中国的合作意愿。出于政治安全和战略安全的考虑，“入盟”成为中东欧国家的必然选择。因此在今后的合作过程中，一方面要积极宣传“一带一路”倡议的开放性和包容性，强调“一带一路”合作不会影响这些国家与欧盟的关系，而是要推动三者的共同发展，消除这些国家合作的顾虑；另一方面也需要推动中国与欧盟层面的直接沟通，加强在各项标准方面的对接和合作。

      二是进一步加强顶层设计。中东欧国家之间存在较大的差异，既有相对发达的国家，也有发展水平较低的国家；既有欧盟成员国，也有非欧盟国家；既有传统的独立国家，也有从加盟共和国中分离出来的国家。这些差异决定着中国在与不同国家合作时面临的问题和挑战不同，合作的模式、合作的领域也会存在一定的差异。如对于欧盟成员国和非欧盟国家在合作模式上会有所差异。因此在“一带一路”合作的过程中需要进一步加强顶层设计，统筹考虑内部国家的差异性，分类施策，设计不同的合作模式和规划不同的合作领域，提升合作的整体效果。

      三是进一步深化调查研究。整体来看，有关中国与中东欧国家“一带一路”合作的各项调查研究多数还停留在宏观和概念层面，缺乏深入细致的分析，而且也未形成具有较强国际影响力的研究成果。今后需要开展更加深入的调查，充分发掘不同国家智库的智力资源，进一步增强“丝路智库”网络的研究组织、思想交流和成果传播的功能，为“一带一路”合作提供更强的智力支持。与此同时，也要推动国内智库与国际机构（如世界银行等）积极开展“一带一路”的合作研究，形成具有更大国际影响力的研究成果，更好地传播“一带一路”倡议。

      四是推动更加务实的多层次合作。目前与中东欧国家的地方政府、中小企业以及民间合作的潜力远没有充分挖掘。今后应鼓励和加强地方政府之间和城市之间开展有针对性、有实效的合作；加强同中东欧国家以及欧盟之间在签证、检验检疫、通航、货币互换、电子支付等方面的协调，为中小企业以及民间合作创造更加便利的基础条件；鼓励双方商务部门、行业协会互设分支机构，搭建信息交流的网络平台，加强双边合作信息的收集和沟通，为中小企业的合作提供信息支撑。

      五是对中资机构参与“一带一路”建设进行更好统筹。“一带一路”建设需要各方的参与。但如果缺乏有效的组织和协调，各种资源的效率难以充分发挥，最终会影响“一带一路”建设的总体效果。今后需要促进部委之间、地区之间在“一带一路”方面的信息沟通，加强统筹协调和规划引导，避免“一窝蜂”式的合作；发挥行业协会的引导作用，加强行业自律，树立企业的国家形象意识，鼓励企业公平、合规、合法、高效地参与“一带一路”建设。

      六是创新多元化的合作模式。目前“一带一路”合作的方式主要还是贸易和投资建设，合作的领域主要侧重基础设施等。今后需要注重其他方式的合作，如各种开发区、开放区的建设、“飞地经济”的发展等，甚至是发展经验的交流合作；合作的领域也需要进一步拓展，尤其需要加强在农业、传统制造、高科技业、旅游业等领域的合作。

      中东欧地区地缘政治关系复杂，制度区域性特征明显，这使得“一带一路”的合作面临各种风险。共建“一带一路”需要建立相应的风险管理机制。一方面需要建立风险预警机制，及时预警各种相关风险（如政治风险、主权债务风险、汇率风险等）。另一方面也需要建立风险防范机制，制定防范和化解风险的政策措施。如鼓励金融机构创新投融资工具，化解企业融资风险；积极推进人民币国际化，加强双边金融机构的合作以及金融机构与企业的合作，降低境外投资的汇率风险。中国智库网2018-4-26